Legislación del juego en España: Ley 13/2011 y normativa autonómica
Qué regula la Ley 13/2011 de regulación del juego, qué queda en manos de cada comunidad autónoma y qué normas de desarrollo conviene conocer.
La legislación del juego en España no cabe en una sola ley. Quien busque “la ley del juego” encontrará al menos dieciocho: una estatal y diecisiete autonómicas, cada una con sus reglamentos. Esa estructura arranca de 1978. Viene de cómo se repartieron entonces las competencias, y entenderla ahorra confusiones al leer cualquier noticia del sector.
Cómo se ordena la legislación del juego en España
El punto de partida es el Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, que sacó los juegos de suerte, envite o azar del Código Penal y los sometió a autorización administrativa. Hasta entonces, el juego permitido se reducía a la Lotería Nacional, los sorteos de la ONCE, las quinielas y algunas apuestas hípicas y de galgos. Con la despenalización llegaron los casinos, los bingos y las máquinas recreativas con premio.
Un año después, la Constitución no incluyó el juego entre las materias reservadas al Estado. Los estatutos de autonomía lo asumieron como competencia propia, y desde los años ochenta cada comunidad autónoma fue aprobando su ley. Andalucía lo hizo con la Ley 2/1986, de 19 de abril, del Juego y Apuestas; la Comunidad de Madrid, con la Ley 6/2001, de 3 de julio, del Juego.
El Estado conservó dos cosas: las loterías de ámbito nacional y la capacidad de regular el juego que trasciende el territorio de una sola comunidad. Ese segundo hueco fue el que llenó, mucho más tarde, la regulación del juego por internet. Así que la legislación del juego en España funciona en dos planos que no deben mezclarse: el estatal, centrado hoy en el juego online, y el autonómico, que gobierna todo lo presencial.
La Ley 13/2011 de regulación del juego y sus reglamentos
La Ley 13/2011 de regulación del juego se publicó en el BOE el 28 de mayo de 2011 y entró en vigor al día siguiente. Su artículo 1 enumera los fines: proteger el orden público, luchar contra el fraude, prevenir las conductas adictivas, proteger a los menores y salvaguardar los derechos de quienes participan en los juegos. Su ámbito es el juego de ámbito estatal, en especial el que se ofrece por canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos, donde los medios presenciales tienen carácter accesorio.
El núcleo de la ley es el sistema de títulos habilitantes:
| Título | Qué permite | Duración |
|---|---|---|
| Licencia general (art. 10) | Explotar una modalidad de juego | 10 años, prorrogables por periodos iguales |
| Licencia singular (art. 11) | Ofrecer cada tipo concreto de juego dentro de esa modalidad, por ejemplo póquer o ruleta | De 1 a 5 años, prorrogables |
Además, el artículo 22 crea el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego, donde figuran las personas que tienen prohibido jugar, y el artículo 48 establece el impuesto sobre actividades de juego que pagan los operadores de ámbito estatal. Las loterías quedan reservadas a la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado y a la ONCE.
La ley necesitaba desarrollo técnico, y llegó el 14 de noviembre de 2011 con dos reales decretos: el 1613/2011, sobre requisitos técnicos de los sistemas de juego, y el 1614/2011, sobre licencias, autorizaciones y registros. Con ese andamiaje, la Dirección General de Ordenación del Juego concedió las primeras licencias el 1 de junio de 2012.
La Ley 13/2011 de regulación del juego preveía además un regulador independiente, la Comisión Nacional del Juego. Nunca llegó a constituirse. Sus funciones las ejerció primero la DGOJ de forma transitoria y, desde la Ley 3/2013, de manera definitiva.
Normativa sobre publicidad y juego seguro
Sobre esa base se han ido añadiendo normas que afectan, sobre todo, a cómo se presenta el juego al público.
La más discutida es el Real Decreto 958/2020, de 3 de noviembre, de comunicaciones comerciales de las actividades de juego. Restringió los horarios de emisión de anuncios, prohibió el patrocinio en camisetas y en los nombres de estadios y competiciones y limitó los bonos de bienvenida. El Tribunal Supremo, en sentencia de 2 de abril de 2024, anuló varios de sus preceptos: las restricciones a las promociones para captar clientes nuevos (apartados 1 y 3 del artículo 13), la prohibición de aparecer en anuncios para personajes famosos (artículo 15) y varias limitaciones en servicios de la sociedad de la información, plataformas de vídeo y redes sociales. El razonamiento del tribunal fue que esas prohibiciones no tenían cobertura suficiente en la ley. El resto del decreto sigue en vigor.
La segunda pieza es el Real Decreto 176/2023, de 14 de marzo, por el que se desarrollan entornos más seguros de juego. Se publicó el 15 de marzo de 2023 y entró en vigor seis meses después. Obliga a los operadores con licencia estatal a detectar patrones de juego de riesgo y a actuar sobre ellos.
Esta normativa estatal solo alcanza a los operadores de ámbito estatal. Un salón de juego de Valencia no se rige por el Real Decreto 958/2020 en su publicidad exterior; se rige por la ley valenciana.
La normativa del juego por comunidades autónomas
Para el juego presencial hay que mirar siempre la normativa del juego por comunidades autónomas. Cada una regula casinos, bingos, salones, máquinas recreativas, apuestas en locales y, en su caso, rifas y tómbolas. Las diferencias no son de matiz. Afectan a cuestiones tan concretas como:
- la distancia mínima entre un salón de juego y un centro educativo;
- el número de máquinas con premio que puede tener un bar o una cafetería;
- los horarios de apertura de salones y casas de apuestas;
- el régimen de admisión y los registros autonómicos de personas autoexcluidas.
Las máquinas recreativas son un buen ejemplo. El Reglamento estatal de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por el Real Decreto 2110/1998, fijó la clasificación en tipos A, B y C que todavía sirve de base en todo el país, aunque muchas comunidades la han subdividido, pero los detalles los ponen los reglamentos autonómicos: Castilla y León tiene el suyo desde el Decreto 12/2005 (su Catálogo de Juegos y Apuestas, que enumera los juegos autorizados, es anterior: Decreto 44/2001) y Castilla-La Mancha desde el Decreto 6/2004, por citar dos.
Para coordinar los dos planos existe el Consejo de Políticas del Juego, en el que se sientan el Estado y las comunidades autónomas, y al que la Ley 13/2011 remite en varios puntos para fijar criterios compartidos.
Es también la parte de la legislación del juego en España que más se mueve: las reformas autonómicas se suceden cada año, mientras la ley estatal apenas ha cambiado en su estructura desde 2011.
Leer la normativa del juego por comunidades autónomas con calma tiene una consecuencia práctica. Cuando una noticia dice que “se endurece la ley del juego”, lo primero que hay que preguntarse es cuál de las dieciocho. Las piezas de esta sección lo indican siempre, y el artículo sobre el marco estatal y autonómico lo desarrolla con más detalle. Para lo específico de cada segmento, véanse máquinas recreativas y juego online.
El texto consolidado de la ley puede consultarse en el BOE.
- Normativa estatal y autonómica: cómo se articula el juego en España
El Estado regula el juego online y las loterías; las comunidades, todo lo presencial. Así se reparten las competencias y así se cruzan.
Preguntas frecuentes
Dudas frecuentes sobre legislación.
¿Qué regula exactamente la Ley 13/2011?
Regula la actividad de juego de ámbito estatal, con especial atención a la que se ofrece por canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos. Fija el sistema de licencias, las obligaciones de los operadores, el régimen sancionador, el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego y el impuesto sobre actividades de juego. Las loterías del Estado quedan reservadas a SELAE y a la ONCE.
¿Quién aplica la Ley 13/2011?
La Dirección General de Ordenación del Juego. La ley preveía una Comisión Nacional del Juego, pero nunca llegó a constituirse; la Ley 3/2013, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, atribuyó definitivamente sus funciones a la DGOJ, que hoy depende de la Secretaría General de Consumo y Juego.
¿Puede una comunidad autónoma autorizar juego online?
Sí, dentro de su territorio y conforme a su propia ley. La Ley 13/2011 se ocupa del juego de ámbito estatal; un operador que solo ofrezca juego a residentes de una comunidad, con los controles de localización correspondientes, queda sometido a la normativa autonómica. En la práctica, la gran mayoría del juego online en España funciona con licencia estatal.
¿Siguen vigentes las limitaciones a la publicidad del juego?
En su mayor parte sí. El Real Decreto 958/2020 sigue en vigor, pero la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2024 anuló varios artículos, entre ellos los apartados 1 y 3 del artículo 13 sobre promociones para nuevos clientes y el artículo 15 sobre personajes famosos, por considerar que excedían la cobertura de la Ley 13/2011.
¿Cuál fue la primera norma que legalizó el juego en España?
El Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero, que despenalizó los juegos de suerte, envite o azar y abrió la puerta a casinos, bingos y máquinas recreativas con premio bajo un régimen de autorización administrativa. Antes, solo se permitían la Lotería Nacional, los sorteos de la ONCE, las apuestas deportivas del Estado y algunas apuestas hípicas y de galgos.