Imagine una cafetería de Zaragoza con una máquina recreativa junto a la barra. En la misma mesa, un cliente apuesta desde el móvil al partido que emite la televisión del local. Dos formas de juego a medio metro de distancia, y cada una responde ante una administración distinta: la máquina, ante el Gobierno de Aragón; la aplicación, ante la Dirección General de Ordenación del Juego en Madrid.
Esa escena resume el modelo español mejor que cualquier esquema. El juego en España tiene dos legisladores principales, y casi todas las preguntas prácticas se responden sabiendo a cuál de los dos corresponde cada actividad.
De dónde sale el reparto
La Constitución de 1978 enumera en su artículo 149 las competencias exclusivas del Estado, y el juego no figura en esa lista. Los estatutos de autonomía lo incorporaron como competencia propia de cada comunidad, y el Tribunal Constitucional ha ido perfilando después dónde termina esa competencia y dónde empiezan los títulos estatales, como la hacienda general o la regulación de las loterías nacionales.
El resultado práctico fue que, entre los años ochenta y los primeros dos mil, cada comunidad aprobó su propia ley del juego y su colección de reglamentos: uno para casinos, otro para bingos, otro para máquinas, otro para apuestas. El Estado se quedó con lo que no podía fragmentarse territorialmente.
Ceuta y Melilla siguen un camino algo distinto. Sus estatutos, aprobados por las Leyes Orgánicas 1 y 2 de 1995, mencionan el juego entre sus competencias, pero con menor intensidad que en las comunidades autónomas, de modo que allí el Estado conserva un papel mayor en la regulación del juego presencial. Es una excepción pequeña en volumen de negocio, aunque aparece con frecuencia en la letra pequeña de cualquier comparativa territorial y conviene tenerla presente antes de generalizar.
Lo que regula el Estado
El ámbito estatal tiene hoy tres piezas:
- Las loterías. La Ley 13/2011 las reserva a la Sociedad Estatal Loterías y Apuestas del Estado (SELAE) y a la ONCE. Ningún otro operador puede organizar loterías de ámbito nacional.
- El juego de ámbito estatal por canales electrónicos. Apuestas, casino, póquer o bingo ofrecidos por internet a todo el territorio requieren licencia general y licencias singulares concedidas por la DGOJ.
- Las reglas transversales para esos operadores. Publicidad (Real Decreto 958/2020), protección de los jugadores (Real Decreto 176/2023), requisitos técnicos (Real Decreto 1613/2011) y el impuesto sobre actividades de juego del artículo 48 de la Ley 13/2011.
El órgano que aplica todo esto es la DGOJ, integrada en la Secretaría General de Consumo y Juego. Supervisa a los operadores con licencia, gestiona el Registro General de Interdicciones de Acceso al Juego y persigue la oferta ilegal, por ejemplo pidiendo el bloqueo de webs sin licencia.
Lo que regulan las comunidades autónomas
Todo el juego presencial: casinos, bingos, salones de juego, máquinas recreativas en hostelería, apuestas en locales y en terminales instalados en bares, rifas y tómbolas. Cada comunidad decide qué establecimientos pueden existir, cuántos, dónde y con qué condiciones.
Ahí están las diferencias que más se notan en la calle. Unas comunidades fijan una distancia mínima entre salones y centros educativos y la cifra cambia de un territorio a otro; el número de máquinas con premio que admite un bar tampoco es el mismo en todas partes, ni la forma de controlar la identidad de quien entra en un salón. Por eso un mismo grupo empresarial con salones en varias regiones trabaja con tantos manuales internos como territorios.
Las comunidades también cobran. La tasa sobre los juegos de suerte, envite o azar que grava el juego presencial es un tributo cedido, y cada comunidad ajusta tipos y cuotas, incluida la cuota fija anual por máquina.
| Actividad | Quién la autoriza | Norma de referencia |
|---|---|---|
| Lotería Nacional, sorteos de la ONCE | Reservadas por ley | Ley 13/2011 |
| Apuestas y casino online de ámbito estatal | DGOJ | Ley 13/2011 y Reales Decretos 1613 y 1614/2011 |
| Casinos, bingos, salones | Comunidad autónoma | Ley autonómica del juego y sus reglamentos |
| Máquinas en bares y cafeterías | Comunidad autónoma | Reglamento autonómico de máquinas |
| Apuestas en locales | Comunidad autónoma | Reglamento autonómico de apuestas |
Donde los dos niveles se cruzan
El reparto parece limpio sobre el papel. En la práctica hay zonas de contacto.
La primera es la protección de las personas que juegan. El registro estatal de interdicciones convive con los registros autonómicos, y quien se autoexcluye debe saber en cuál se ha inscrito y a qué juegos alcanza la prohibición. Los convenios entre administraciones han ido acercando ambos sistemas, aunque el grado de conexión no es idéntico en todas partes.
La segunda es la publicidad. El Real Decreto 958/2020 limita la que hacen los operadores con licencia estatal; la publicidad de un salón o de un bingo se rige por la norma autonómica. Cuando el Tribunal Supremo anuló en abril de 2024 varios artículos del decreto estatal, la publicidad del juego presencial no se vio afectada.
La tercera es la coordinación institucional. El Consejo de Políticas del Juego reúne al Estado y a las comunidades autónomas, y la Ley 13/2011 lo menciona como espacio para acordar criterios compartidos. Su papel es de coordinación, no de mando: no puede imponer una regla a una comunidad.
Un caso límite, que la ley también contempla, es el del operador online de ámbito autonómico. Una comunidad puede autorizar juego por internet limitado a su territorio, con controles de localización, y ese operador no necesita licencia de la DGOJ. Es una figura poco habitual, pero explica por qué la Ley 13/2011 habla siempre de juego “de ámbito estatal” y no simplemente de juego online.
Para seguir cada nivel por separado: la sección de legislación recoge las normas estatales y autonómicas, la de máquinas recreativas se centra en el segmento más ligado a la hostelería, y la de juego online en el sistema de licencias de la DGOJ.
Volviendo a la cafetería de Zaragoza: si mañana cambian las reglas sobre la máquina, la noticia saldrá en el Boletín Oficial de Aragón. Si cambian las de la aplicación del móvil, en el BOE.